1952-2023：美国战后移民政策变迁史

自美国建国以来，移民一直是美国经济和文化活力的重要源泉。本文是对二战后美国移民政策演变的万字概述。 1952:维持配额制度 中国移民在埃利斯岛接受审问。贝特曼/盖蒂图片社 随着冷战的加剧，美国政府将移民和归化法合并成了一项全面的联邦政策。《麦卡伦-沃尔特法案》结束了19世纪末旨在排斥亚洲移民的政策。但该法案保留了基于种族对欧洲白人有利的新移民配额制度，并对接纳条件进行了修改。杜鲁门总统因该法案歧视亚洲移民而否决了它，并谴责“将1924年法律中的孤立主义限制延续到1952年是荒谬和残酷的行为”。但国会推翻了他的否决，最终通过了该法案。 1954:艾森豪威尔发起 "湿背行动" 三名无证墨西哥移民被捕。Gamma Keystone/盖蒂图片社 战后，大量墨西哥非法移民涌入美国，估计有300万无证墨西哥人在美国主要从事农业工作，其工资明显低于美国工人。面对越来越大的公众压力，德怀特·D·艾森豪威尔总统领导下的移民归化局对美国西南部的无证墨西哥移民进行了全国范围的清查。这次行动的正式名称为“湿背行动”（Operation Wetback），动用了1075名边境巡逻人员与当地执法人员合作，以加利福尼亚州、亚利桑那州和得克萨斯州的贫民区为主要扫荡目标。 1956:匈牙利革命失败 难民乘船抵达纽约市时，看到了标题为 "匈牙利人与红军作战 "的报道。美联社图片 匈牙利反抗苏联控制的起义失败引发了一波难民潮。在此情况下，艾森豪威尔政府利用《麦卡伦-沃尔特移民法》中的一项条款，该条款授权在紧急情况下临时接纳外国人。艾森豪威尔运用了移民法中的假释权——总统在紧急情况下采取单边行动的权力——接纳了约三万名匈牙利难民。到1960年，美国共接收了超过二十万名匈牙利移民。艾森豪威尔对假释权的使用开创了一个先例，在随后的几十年里，数以万计来自世界各地的难民因此获得了美国的庇护。 1959:古巴大逃亡 一名美国海军陆战队员将一名古巴老妇人难民抬上岸。贝特曼/盖蒂图片社 1959年1月，菲德尔-卡斯特罗和他的游击队推翻了古巴富尔亨西奥-巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）政府，建立了共产主义新秩序，导致大批古巴人作为政治难民逃往美国。第一波难民包括巴蒂斯塔的政治支持者以及古巴的精英和中产阶级，他们主要定居在佛罗里达州的迈阿密-戴德县。美国最终颁布了1966年《古巴调整法》，允许1959年后抵达的古巴难民获得永久居民身份。1959年至1990年间，约有100万古巴人移居美国。 1964:布拉塞罗计划的终结 布拉塞罗人在加利福尼亚州的一个农场采摘辣椒。美联社图片 在劳工活动家和福利组织的不断施压下，美国政府终止了持续了22年的墨西哥客工计划。布拉塞罗计划（Bracero Program）是在预计二战期间劳动力短缺的背景下，于1942年通过双边协议制定的，该计划为墨西哥工人提供合同，让他们在美国农业部门受雇。在该计划实施期间，共签订了约450万份赴美务工合同。尽管该计划规定“农场工人”有权享受包括与本地工人同等的工资、免费住房、廉价膳食和养老保险等待遇，但许多雇主违反了这些规定。据报道，许多农场工人的工资仅为美国工人的一小半。劳工部该计划的最后一任主任李·威廉姆斯（Lee G. Williams）将这一制度称为“合法化的奴隶制”。布拉塞罗计划的结束导致非法移民加速越境。 1965:告别20世纪20年代的旧制度 林登·B·约翰逊总统在自由女神像脚下签署1965年移民法案。Yoichi Okamoto/Corbis/Getty Images 在民权运动期间，美国政府对联邦移民立法进行了改革，废弃了配额制度和20世纪20年代的标准。林登·B·约翰逊总统认为这是“站在在最高道义上的非美国行为”。1965年的《移民与国籍法案》建立了一个以家庭团聚为重点的优先制度。约翰逊总统在自由女神像脚下签署该法案时宣称，这项立法“不是一项革命性的法案，不会影响数百万人的生活”。但该法案通过家庭优先政策，允许已入籍的美国公民担保亲属移民美国，从而为大幅改变美国的人口结构奠定了基础。 1974：杰克逊·瓦尼克将贸易与移民结合起来 1979年，摩尔多瓦的一个苏联犹太难民家庭即将获得美国移民签证。纳森-本（Nathan Benn）/Ottochrome/Corbis/盖蒂图片社 为了响应援助苏联犹太难民的呼声，美国国会采取了行动，在1974年的《贸易法》中制定了一项以人权为导向的修正案。杰克逊-瓦尼克修正案（Jackson-Vanik Amendment）要求非市场经济国家为了获得与美国的贸易中的“受惠国”地位，必须提供民众自由移民的机会。该修正案得到了国会的大力支持，并最终允许超过五十万人移民到美国，其中包括许多苏联犹太人、基督徒和天主教徒。该修正案一直有效，直到2012年才被废除。 1975：印度支那移民和难民援助法 一艘南越海军舰艇上的七千多名难民抵达南越头顿港。 法新社/盖蒂图片社 20世纪70年代，东南亚局势动荡，越战进入尾声，红色高棉夺取了柬埔寨的控制权，老挝也落入了巴特寮的控制之下。越南人民军攻占西贡后，杰拉尔德·福特政府颁布了《印度支那移民和难民援助法案》，目的是帮助大约13万名东南亚难民。这一措施得到了民权倡导者、宗教团体和有组织劳工的广泛支持。到了20世纪80年代初，移民到美国的东南亚“船民”人数急剧增加。这一新的难民潮主要是通过行政假释权力带来的，促使政府考虑对美国的难民接纳制度进行全面改革。 1980：美国难民政策与国际标准接轨 一个重新安置的柬埔寨难民家庭站在他们位于宾夕法尼亚州的家门外，保罗·瓦西斯/美联社图片 随着东南亚难民人数的激增，美国国会制定了一项法案，使美国的难民政策更加系统化。卡特总统签署了《1980年难民法案》，该法案是对1965年移民法案的修订，将每年发放的难民签证限额从17,500人提高到50,000人，并使这些人数不受移民总人数上限的限制。同时，该法案还正式成立了难民安置办公室。此外，该法还修改了“难民”的定义，使其更具普遍性并与《联合国难民公约》保持一致，这一举措解决了长期以来国际社会对美国在接纳难民方面，偏好来自共产主义国家的批评。 1986：移民改革与控制法案 罗纳德·里根总统签署《移民改革与控制法案》，国家档案馆 美国国会为解决国内大约300万至500万无证移民的问题，国会批准了《移民改革与控制法案》（IRCA）。该政策正式规定雇主必须核实其雇员的移民身份，并禁止在知情的情况下雇用无证移民，尽管政府在处罚执行上仍然不够严格。此外，该法案还给予某些季节性工人和1982年前抵达美国的非法移民合法身份。然而，《移民改革与控制法案》最重要的遗产在于它规定在1982年之前抵达美国的无证移民有机会在1988年5月之前申请永久居留权，这一措施最终使大约300万人获得了合法身份，其中约230万人是墨西哥人。尽管IRCA获得通过，非法移民的涌入仍在继续。 1990：争取高技能移民 移民在移民局办公室外排队。Fred Prouser/路透社 乔治·H·W·布什总统希望将重点放在合法移民途径上，因此他签署了《1990年移民法案》，该法案扩展了1965年的法案，允许增加发放的移民签证总数。虽然以家庭团聚为基础的移民仍是优先类别，但高技能和受过教育的工人也获得了更多优先权。该法案设立了五类基于就业的（EB）签证，以及针对受过大学教育的外国人的临时H1B签证，并对移民到美国的非技术工人数量设定了上限。该法还设立了多样性抽签制度，旨在向来自代表性不足国家的人分配签证。立法通过后，美国每年发放的移民签证数量从50万激增至70万。 1994：启动 "守门人行动” 艺术家描绘的刻有每年试图穿越墨西哥和美国边境时死亡移民人数的棺材，路透社 比尔·克林顿政府发起了 "守门员行动"，以阻止非法移民跨越圣地亚哥和蒂华纳之间的边界。克林顿将西南边境的边境巡逻人员增加了一倍，并授权5000万美元来修建14英里长的安全围栏，将非法越境者向东转移到沙漠和山区。围栏启用后不久，政府宣布围栏取得成功，但批评者谴责围栏是对边境的 "军事化"，后来人权组织计算认为，在接下来的十五年里，五千多人因试图穿越加利福尼亚州和亚利桑那州更加险峻的东部地形而丧生。 1995：古巴的 "干湿脚 "政策 古巴裔美国人示威者在佛罗里达州迈阿密抗议埃利安·冈萨雷斯的命运。肖恩-贝斯特/路透社 苏联解体后，古巴失去了苏联的经济支持，导致20世纪90年代初逃往美国的古巴人数激增。1994年，卡斯特罗威胁称，如果华盛顿不选择离开古巴的非法船只采取行动，他将允许古巴人大规模出逃。两国在1994年和1995年签署了移民协议，规定美国海岸警卫队不再允许在海上拦截的、没有可信庇护申请的古巴移民入境。然而，那些成功抵达美国本土的古巴移民通常可以获得公民身份。1999年，五岁的埃利安·冈萨雷斯（Elian Gonzalez）在其母亲和其他十人试图偷渡到美国时不幸遇难后，他在沿海水域被发现。迈阿密的亲属被剥夺了对冈萨雷斯的监护权，随后他被送回古巴的父亲身边。 2001：《梦想法案》出台 无证学生在加州大学洛杉矶分校参加"梦想者"毕业典礼。乔纳森·阿尔科恩/路透社 为解决约210万名从小被非法带入美国的未成年人问题，美国国会提出了《外籍未成年人发展、救济和教育法案》（DREAM Act）。这项政策将为那些满足特定条件的年轻移民开辟一条入籍之路，条件包括从美国高中毕业或在军队服役两年等。在接下来的十年中，该法案经历了多次修改，一直在国会搁置，这也促使各州制定了自己版本的《梦想法案》，为这些移民提供州内学费。2012年，奥巴马总统宣布了一项“暂缓遣返”计划，禁止将这部分移民递解出境，并承诺将《梦想法案》作为全面移民改革的一部分。 2001：9/11袭击与移民改革 美国国土安全部长汤姆·里奇（Tom Ridge）在机场安检站协助一名外国航空公司乘客采集指纹。塔米·查普尔/路透社 为应对2001年9月11日的恐怖袭击，美国国会通过了2002年《国土安全法》，对联邦政府的移民职能进行了全面改革。该法案解散了移民归化局，成立了国土安全部，负责所有移民事务。国土安全部将移民服务进行了拆分，把移民和海关执法局的执法职能与入籍和签证职能分开。小布什政府将边境安全视为重中之重，加强了机场的检查和安全措施，使得工作人员更容易地拘留和驱逐涉嫌与恐怖主义有联系的移民，并制定了更严格的签证申请程序。政府还颁布了一项计划，要求来自以穆斯林为主的国家的男性在往返美国时进行预先登记并接受额外检查，该计划已于2011年中止。 2008：安全社区计划试点 抗议者在移民权利示威活动中手持横幅，反对突袭和驱逐无证移民。何塞·路易斯·马加纳/美联社 在乔治·W·布什总统任期的末期，政府试行了一项针对无证移民罪犯的计划，该计划允许地方执法部门与移民和海关执法局共享数据。这个名为“安全社区”的计划首先在波士顿、北卡罗来纳州和德克萨斯州的六个县实施，并计划在2013年之前推广到全国范围。巴拉克·奥巴马总统于11月当选后，对该计划进行了扩展，到2011年底，已有近1600个辖区加入。然而，由于批评者指责“安全社区”计划在逮捕无证移民罪犯时过于宽松，导致大量轻罪罪犯被驱逐，削弱了当地社区对该计划的信任，因此该计划引起了越来越大的争议。由于国土安全部在该计划是自愿性还是强制性的问题上发布了相互矛盾的信息，地方当局和联邦当局之间的关系也变得异常紧张。 2010：亚利桑那州引发州政府在移民问题上的行动 亚利桑那州州长简·布鲁尔（Jan Brewer）在美国最高法院外就SB1070法案进行口头辩论后向媒体发表讲话。Jason Reed/路透社 亚利桑那州州长简·布鲁尔（Jan Brewer）对联邦政府在监管移民方面的缺乏行动感到沮丧，于是她签署了SB1070法案，这是一项限制性的移民法律。该法规定雇用、容留或运送无证移民均属非法行为。该法还允许执法人员在例行拦截中检查人们的移民身份（被称为“请出示证件”措施），这引发了民权倡导者对种族貌相现象增多的担忧。该法律在全国范围内引起了争议，至少还有七个州试图推行类似的SB1070法案。美国联邦政府以其对移民事务的管辖权为由，对亚利桑那州提起了诉讼，该案最终被提交至美国最高法院。2012年，最高法院作出了一项混合裁决，维持了有争议的“请出示证件”条款，但驳回了该法律的几项关键措施。 2012：奥巴马暂缓驱逐青少年 在DACA计划实施的第一天，人们排队等候进入洛杉矶人道移民权利联盟办公室。Frederic J.Brown/法新社/盖蒂图片社 根据奥巴马总统的指令，国土安全部开始推迟对那些在儿童时期被带到美国的无证移民的驱逐，并向他们发放工作签证（有效期为两年）。据估计，超过一百万名被称为“童年抵达者”的无证移民有资格参加所谓的“推迟行动”（Deferred Action for Childhood Arrivals，简称DACA）计划。要获得资格，个人必须没有犯罪记录，在美国居住至少五年，且是学生、高中毕业生或退伍军人。该计划的适用人群与《梦想法案》（DREAM Act）相似。共和党州长和议员普遍批评此举是滥用职权，他们认为其目的是为了吸引拉丁裔选民的支持。 2013：再次推动全面改革 美国两党参议员就2013年移民改革计划出席新闻发布会。杰森·里德/路透社 在拉丁裔选民的大力支持下，奥巴马总统在2012年成功连任总统，这促使国会重新愿意解决全面移民改革的问题。自2007年参议员约翰·麦凯恩（John McCain）和特德·肯尼迪（Ted Kennedy）提出的妥协法案未能获得投票通过以来，这方面的努力一直裹足不前。2013年初，一个由八名参议员组成的两党小组发布了一个立法框架，为国内的无证移民创造入籍途径，简化合法移民程序，加强边境安全，并对雇主实施强制执行。该全面改革法案在参议院获得通过，但在共和党领导的众议院未能取得进展。 2014：递解出境救济计划引发法律之争 移民和社区领袖在美国最高法院前集会。纪念巴拉克·奥巴马总统发布移民行政命令一周年，凯文·拉马克/路透社 在奥巴马总统宣布计划扩大DACA（Deferred Action for Childhood Arrivals）计划，并创建另一项名为DAPA（Deferred Action for Parents of Americans and Lawful Permanent Residents）的计划，为美国公民和永久居民的无证父母提供救济后，二十多个由共和党州长领导的州起诉了奥巴马政府，指责其未能执行国家移民法。白宫表示，鉴于国会在移民改革问题上的僵局，这些计划与过去几届政府的类似计划相符，并且是必要的。据估计，约有400万人符合这些计划的条件。 2015：美国应对全球移民危机 2015年，移民从土耳其横渡爱琴海抵达希腊莱斯沃斯岛。扬尼斯·贝赫拉基斯/路透社 美国国务卿约翰·克里（John Kerry）宣布，计划到2017年将美国每年接纳的难民人数从七万人增加到十万人。此举正值中东、非洲和南亚发生冲突，引发二战以来最大的全球移民危机。白宫承诺，其中将包括至少一万名逃离四年内战的叙利亚人，这场内战已导致超过一千一百万人流离失所。 2017年1月27日：特朗普下令限制移民 美国总统唐纳德·J·特朗普签署新的移民限制行政令。卡洛斯·巴里亚/路透社 唐纳德·J·特朗普总统在就职后的一周内签署了一项旨在预防恐怖主义的行政命令，该命令暂停难民计划120天，无限期禁止叙利亚难民进入美国，并将难民接收上限降至5万人。该行政令还禁止来自伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹和也门的国民在九十天内前往美国。成千上万的人在各大城市，特别是在机场，抗议这所谓的穆斯林旅行禁令，数十名外国人被移民官员拘留。2月份，联邦法官对该禁令实施了全国范围的限制令。特朗普政府对行政命令进行了两次修订，在2017年6月，最高法院允许第三次修订的行政命令部分生效。 2018年6月26日：美国最高法院维持旅行禁令

美国最高法院外摆放着穆斯林旅行者的护照模型。尤里·格里帕斯/路透社 美国最高法院以5比4的票数通过了特朗普政府旅行禁令的第三个版本，裁定该禁令属于《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act）规定的总统权力范围内。多数意见还指出，特朗普总统过去关于穆斯林的煽动言论并不影响该命令的合法性，修订后的命令将影响来自五个穆斯林占多数的国家以及朝鲜和委内瑞拉的旅行者。大法官索尼娅·索托马约尔（Sonia Sotomayor）在其反对意见中写道：“一个理性的观察者只会得出这样的结论，该法案就是出于对穆斯林的敌意。” 2018年6月-2018年7月：家庭分离引发抗议 2018年6月30日，一名抗议者在纽约参加"家庭在一起"集会。李木子/新华社/盖蒂图片社 美国各地数十万人抗议了针对非法越境的零容忍新政策，该政策导致数千名移民儿童（其中许多是来自中美洲的寻求庇护者）与他们的父母或监护人被分开。根据司法部长杰夫·塞申斯（Jeff Sessions）在四月份宣布的这项政策，所有进入美国的无证移民都将被逮捕并受到刑事起诉，而与他们同行的未成年人则被单独拘留。为了回应民众的强烈抗议，特朗普总统于6月签署了一项行政命令，结束了家庭分离的做法，但司法部官员坚持认为零容忍政策仍然有效。与此同时，针对拘留中心虐待移民的指控和抗议声音也持续不断。 2019年7月：特朗普采取行动遏制庇护申请 在墨西哥蒂华纳的移民妇女和儿童庇护所，一名中美洲移民在栅栏外观望。爱德华多·哈拉米略·卡斯特罗/法新社/盖蒂图片社 试图前往美国的中美洲移民人数急剧增加，美国官员报告称，2019年上半年在西南边境逮捕了近60万人，这一数字与2018年全年人数大致持平。7月15日，特朗普政府颁布了一项规定，禁止那些通过第三国旅行的移民在尚未在过境国寻求庇护的情况下在美国寻求庇护。这是美国政府旨在限制庇护申请的一系列举措中的最新一项，包括缩小庇护标准和要求在指定入境口岸提出庇护申请。与之前的措施一样，人权组织表示他们将会在法庭上挑战这一命令。 2020年3月：疫情带来更多限制 2020年6月，特朗普与边境巡逻队队长罗德尼·斯科特（Rodney Scott）参观美国边境墙的一段。卡洛斯·巴里亚/路透社 3月13日，特朗普因新冠疫情宣布进入国家紧急状态，这强化了他的限制移民政策。所有非必要的旅行都被禁止，边境官员被授权立即驱逐移民和寻求庇护者，超越了以往的正常程序。其他措施还包括停止难民安置、实际上关闭庇护系统、暂停所有移民法庭诉讼程序，以及暂停签发许多外国工人签证和绿卡。在接下来的几个月里，政府试图巩固其中的许多变化，与此同时，国务院宣布将把难民接收人数削减至最多15000人，这是40年来的最低水平。 2021年1月：拜登应对移民潮 2021年2月，在美国寻求庇护的移民在蒂华纳边境口岸附近的营地向美国总统乔·拜登发出呼吁。豪尔赫·杜内斯/路透社 拜登于1月20日就职总统，他的政纲几乎完全否定了特朗普时期所有标志性的移民政策。拜登最初采取的一系列行政行动包括下令暂停修建南部边境墙、恢复难民安置计划，以及逐步取消特朗普时代对寻求庇护者的多项限制。他还提出了全面移民改革立法，为数百万无证居民提供入籍途径，并承诺向中美洲国家提供40亿美元的新援助，以阻止移民潮的发生。尽管与疫情相关的边境限制措施仍在实施，但当局面临着自2006年以来抵达美国边境的移民数量激增的最大挑战。大量无人陪伴的未成年人涌入导致政府不得不重新开放一些拘留设施，并动员联邦紧急事务管理局（FEMA）进一步扩建边境设施。 2021年8月：美国主导从阿富汗撤军 阿富汗难民于2021年8月抵达弗吉尼亚州杜勒斯国际机场，Michael A. McCoy/路透社 在美军撤离阿富汗期间，阿富汗政府垮台，迫使华盛顿在8月31日的最后期限前迅速撤离其公民和盟军人员。在历史上最大规模的空运行动之一中，美国及其合作伙伴在短短几周内将十多万人空运出阿富汗。其中一些撤离者是曾协助美军的阿富汗人，因此有资格获得美国特别移民签证（SIV）。该计划于2009年设立，目的是重新安置面临风险的盟友。包括家庭成员在内，多达十万名阿富汗人有资格根据该计划获得美国居留权。在特朗普政府领导下，非营利性重新安置机构系统面临着预算削减的问题，他们需要应对不断涌入的难民。 2022年3月：乌克兰人逃离战争 在俄罗斯入侵期间，难民在乌克兰利沃夫火车站等待前往波兰的火车。Pavlo Palamarchuk/SOPA Images/LightRocket/Getty Images 白宫宣布，美国将接收多达十万名逃离俄罗斯入侵乌克兰的难民。波兰和其他东欧国家在入侵的头几周内收容了大约350多万逃离的乌克兰人中的大部分。美国高级官员表示，许多难民可能会根据“人道主义假释”被接纳，这种假释允许在紧急情况下入境，此前已在2021年8月美国撤军后适用于数万名阿富汗人。国土安全部还为另外约3.4万名乌克兰人提供了临时保护身份。 2023年5月：白宫为第42号法案的终结做好准备 德克萨斯州国民警卫队的一名成员在美墨边境架设栅栏，为第42章结束后预计会激增的移民潮做好准备。克里斯蒂安·托雷斯·查韦斯/阿纳多卢通讯社/盖蒂图片社 白宫撤销了第42号法案，这是2020年特朗普援引的一项有争议的紧急公共卫生措施，其目的是以疫情相关的理由拒绝给予庇护。拜登担心这项曾被用于驱逐270多万移民的政策到期后非法移民人数激增，因此公布了一项限制性的新庇护计划，允许政府拒绝为此前未在第三国申请庇护的移民提供庇护。拜登政府还宣布将在美墨边境驻扎1500名士兵，并在整个拉丁美洲建立移民处理中心。此外，华盛顿表示已与墨西哥城达成协议，将非法进入美国的非墨西哥移民和寻求庇护者驱逐出境。 2024：国会边境政策辩论加剧，影响对盟国的援助 参议员迈克·李（Mike Lee）在美国国会大厦与其他共和党议员举行新闻发布会，讨论边境安全改革问题。Drew Angerer/Getty Images 美国海关和边境保护局（U.S.Customs and Border Protection）的数据显示，2023财年,联邦特工在美墨边境逮捕了近250万移民，比2021财年增加了35%以上。美墨边境局势是国会就对外援助和联邦资金问题进行的长达数月的辩论的核心。共和党议员拒绝推进拜登总统提出的1050亿美元紧急支出法案，其中包括对以色列和乌克兰的额外战时援助，除非民主党同意纳入更严格的边境和移民政策。拟议的改革包括对庇护申请实施更严格的标准、恢复边境墙的建设，以及恢复特朗普时代的"留在墨西哥"计划，该计划允许边境巡逻队在美国移民法庭处理寻求庇护者的案件时将其驱逐到墨西哥。拜登说，他愿意对边境政策进行"大规模修改"，以获得法案中所需要的资金。 文章信源:Council on Foreign Relations（对外关系委员会） 信源简介：美国对外关系委员会（CFR）是一个独立的、无党派的会员制组织、智囊团和出版商，是一个拥有4900名成员的美国组织，专门研究美国外交政策和国际事务。CFR会议召集政府官员、全球商界领袖以及知名情报和外交政策界成员讨论国际问题。致力于为其会员、政府官员、企业高管、记者、教育工作者和学生、公民和宗教领袖以及其他感兴趣的公民提供资源，帮助他们更好地了解世界以及美国和其他国家所面临的外交政策选择。CFR成立于1921年，在政策问题上不采取任何机构立场。 媒体评级：